Plus près du terrain : repenser le financement de l'éducation dans les crises prolongées

Cet article a été initialement publié ici par ODI Global.

Dans les crises prolongées, les parents consacrent une part importante de leur budget familial à la scolarisation, souvent parce qu'ils considèrent l'éducation comme le seul espoir d'un avenir meilleur pour leurs enfants. C'est le message qui ressort régulièrement des récentes analyses du consortium ERICC et des précédentes recherches de l'ODI sur la coordination de l'aide, dans le cadre desquelles nous avons interrogé des enseignants, des représentants de la société civile, des fonctionnaires ministériels, des coordinateurs humanitaires et des bailleurs de fonds dans le domaine de l'éducation au Soudan du Sud, au Nigeria, en Syrie, au Liban, en Jordanie et ailleurs.

Les crises durent désormais en moyenne une décennie, soit presque toute la durée du cycle scolaire d'un enfant. Pourtant, certains acteurs du système d'aide continuent de considérer l'éducation comme une priorité secondaire, négligeant son importance pour aider les enfants, qui représentent environ la moitié des personnes déplacées par les conflits, à développer des capacités allant au-delà de la simple survie. Les récentes réductions de l'aide ont particulièrement touché l'éducation, soulevant des questions sur ce à quoi devrait ressembler à l'avenir l'architecture de l'aide à l'éducation dans les contextes fragiles. Parmi les idées de réforme qui gagnent du terrain, on peut citer une plus grande importance accordée au financement multilatéral par rapport au financement bilatéral, et la simplification d'une architecture de l'aide qui est sans doute trop complexe, redondante et donc inefficace.

En moyenne, l'aide directe mondiale à l'éducation de base s'est élevée à environ 3,9 milliards de dollars par an ces dernières années, avec deux fonds multilatéraux représentant une part importante : le Partenariat mondial pour l'éducation (PME), qui a déboursé près d'un milliard de dollars (environ 25 à 27 %) en 2024, et Education Cannot Wait (ECW), qui a déboursé un peu plus de 200 millions de dollars en 2024 (environ 5 %). Alors que le PME et l'ECW s'apprêtent à procéder à d'importants réapprovisionnements, des débats sont en cours sur les nouveaux arrangements institutionnels et la gouvernance des deux fonds.

Ce qui doit toutefois être davantage priorisé dans les discussions sectorielles, c'est la manière dont toute restructuration peut permettre d'acheminer une plus grande partie de l'aide à l'éducation directement aux acteurs touchés par la crise, qui réclament depuis longtemps la localisation de l'aide, tout en veillant à ce que le financement externe soit anticipatif, flexible et durable.

Des limites floues entre le PME et l'ECW dans les crises prolongées

Au départ, l'ECW était conçu pour intervenir rapidement dès le début d'une crise, tandis que le GPE assurait la continuité lorsque la crise se prolongeait. Nos recherches ont montré que cette séquence a parfois fonctionné : en Ouganda, les salaires des enseignants réfugiés ont été transférés sans heurts de l'ECW au PME ; au Bangladesh, l'ECW a soutenu les réfugiés rohingyas tandis que le PME appuyait les réformes nationales à plus long terme.

Cependant, dans d'autres contextes, les frontières entre les deux fonds sont moins claires. Avec plus de la moitié des opérations du PME désormais menées dans des contextes fragiles, les programmes pluriannuels de résilience (MYRP) de l'ECW chevauchent de plus en plus les subventions à long terme du PME et partagent souvent les mêmes agents internationaux chargés des subventions. Le Soudan du Sud illustre bien ce défi : alors que le MYRP de l'ECW et le PSE (Plan sectoriel de l'éducation) du PME étaient mis en œuvre simultanément, d'importants efforts d'harmonisation ont été déployés, mais de nombreux responsables gouvernementaux et spécialistes de l'éducation des ONG sur le terrain les ont plutôt considérés comme des processus parallèles et redondants. Selon eux, l'implication du gouvernement dans la définition des priorités était limitée, car le MYRP avait été finalisé en premier et avait donc effectivement défini les priorités nationales dans le secteur de l'éducation. Ce double emploi a donné aux acteurs nationaux l'impression d'une bureaucratie accrue sans pour autant améliorer l'accès aux ressources, ce qui reflète une frustration plus générale face à la lenteur des progrès dans la localisation des interventions humanitaires.

Obstacles et vitesse de réponse inégale

Dans les crises aiguës, la rapidité est essentielle. L'ECW s'est efforcée de se distinguer du PME en matière de décaissement rapide, mais les résultats ont été mitigés. La première intervention d'urgence (FER) de l'ECW au Nigeria a permis de créer des espaces d'apprentissage temporaires quelques mois après les déplacements, et le modificateur de crise MYRP du Soudan du Sud a permis un financement instantané lorsque les réfugiés sont arrivés du Soudan. Mais ailleurs, le processus a été considérablement plus lent.Dans les territoires palestiniens occupés, une aide financière approuvée fin 2024 n'a été versée qu'à la mi-2025, manquant ainsi le cycle scolaire, les problèmes de procédure étant généralement tenus pour responsables d'une grande partie du retard. Parallèlement, le PME opère à une échelle beaucoup plus grande, mais est confronté à des retards persistants dans les versements. Près de la moitié des subventions actives ces dernières années présentaient des soldes non versés importants et, dans certains cas, les fonds sont restés inutilisés pendant plus d'un an après leur approbation. Au Malawi, moins de 20 % d'une importante subvention-programme ont été décaissés deux ans après le début de la mise en œuvre, apparemment en raison d’obstacles dans les marchés publics et de lacunes en matière de capacités. Les donateurs interrogés ont signalé qu'il s'agissait là d'une faiblesse systémique, les performances du PME en matière de décaissement étant souvent jugées « sous-optimales ».

Capacité limitée pour un financement prévisible et flexible

La rapidité est importante dans les premiers mois ; la prévisibilité est importante à long terme. En raison des fluctuations rapides des niveaux d'aide, les enfants sont confrontés à une mosaïque de projets à court terme qui s'effondrent lorsque les cycles de financement prennent fin. Dans le même temps, dans un contexte de crises multiples prolongées et de changement climatique, les besoins sont en constante évolution. Il existe des exemples d'utilisation de modificateurs de crise et de conception adaptative par le PME. Au Soudan, le financement accéléré du PME a été intégré au MYRP de l'ECW afin de réorienter les ressources vers les zones touchées par les inondations. Au Myanmar, la subvention du PME a été réorientée pour lutter contre l'attrition des enseignants. L'ECW a également déployé des modificateurs de crise et des réorientations : au Soudan du Sud, un modificateur du MYRP a permis un financement instantané lorsque des réfugiés sont arrivés du Soudan, et en Ukraine, des investissements. Mais pour étendre cette flexibilité, il faut aller plus loin, par exemple en sélectionnant et en préapprouvant des partenaires locaux dans les contextes à haut risque et en fixant à l'avance des seuils pour leur verser rapidement des fonds à petite échelle. De plus, il convient d'accorder une plus grande attention au soutien à la mise en place d'un financement anticipatif géré au niveau national, qui permette une réponse rapide ainsi qu'un soutien durable et flexible tout au long d'une crise.  

Insistance insuffisante sur l'apprentissage et la transparence

Le PME et l'ECW sont confrontés à un défi commun : bien qu'ils mobilisent des fonds et fournissent des contributions au système, les preuves d'améliorations réelles en matière d'apprentissage restent faibles. Nos recherches ont montré que les acteurs locaux mettent souvent en avant la construction de salles de classe ou la formation d'enseignants, mais sans préciser si cela s'est traduit par une amélioration des compétences en lecture, en calcul ou en rétention scolaire. Le PME finance des plans sectoriels et des contributions au système éducatif, mais seuls 28 % des enfants atteignent le niveau minimum requis en lecture dans les pays partenaires. Les récentes révisions apportées par le PME à son cadre de résultats, qui visent à suivre de manière plus systématique les acquis scolaires comme indicateur de l'efficacité des investissements, constituent un pas dans la bonne direction. À ce jour, l'ECW a également fourni peu de données sur les résultats d'apprentissage, mais son nouveau manuel intitulé Holistic Learning Outcomes Measurement Handbook (Manuel de mesure holistique des résultats d'apprentissage) vise à renforcer la mesure des résultats. Ces initiatives sont les bienvenues, car la transparence globale du secteur de l'éducation humanitaire quant à l'impact de ses interventions reste préoccupante, la plupart des rapports se limitant à des chiffres agrégés sur le nombre d'« enfants touchés en tant que bénéficiaires ». Une description plus détaillée et plus claire non seulement des résultats d'apprentissage, mais aussi des mesures mises en œuvre, c'est-à-dire les types d'interventions éducatives, leur portée et leur ampleur, permettrait de mieux comprendre ce qui fonctionne pour améliorer l'apprentissage dans les crises prolongées et renforcerait les arguments en faveur d'un financement accru.

La localisation : un test décisif pour la réforme

En réponse à ces préoccupations, le débat sur l'appartenance institutionnelle de l'ECW a refait surface. Certains plaident en faveur d'une fusion avec le PME, tandis que d'autres préfèrent maintenir des entités distinctes, mais avec des mandats plus clairs, et transférer l'ECW hors de l'UNICEF.

Cependant, une question plus cruciale pour toute restructuration à venir est de savoir si les donateurs maintiendront le statu quo, qui consiste à s'appuyer fortement sur des intermédiaires internationaux, ou s'ils pousseront à des réformes qui permettront à l'aide de soutenir plus directement les acteurs qui conçoivent et mettent en œuvre les réponses aux crises sur le terrain. En 2022, plus de la moitié (59 %) des fonds de l'ECW ont été alloués à des agences des Nations unies, tandis que les ONG nationales œuvrant dans le domaine de l'éducation ont reçu moins de 1 % directement. Pour l'exercice financier 2023/24, l'ECW a indiqué que 29 % des fonds ont été alloués « aussi directement que possible » aux acteurs locaux, même si ceux-ci ont encore été acheminés en grande partie par le biais de subventions secondaires et d'intermédiaires étrangers. Le PME est soumis à des contraintes plus importantes à cet égard, car il achemine principalement les fonds par l'intermédiaire des gouvernements, environ 70 % des subventions étant mises en œuvre par les ministères de l'Éducation, et apporte un soutien moindre aux efforts de plaidoyer de la société civile nationale.

Toute refonte de l'architecture de l'aide doit tenir compte du fait que l'aide étrangère ne représente qu'une petite partie du financement global du secteur de l'éducation et de la prestation de services. Même dans les crises prolongées, l'essentiel du travail est accompli par les gouvernements et les communautés, souvent en dehors du système public.

Et pourtant, le système d'aide contourne souvent ces efforts, au lieu de les soutenir. Dans le nord-est du Nigeria, les groupes de coordination dirigés par le gouvernement et les organisations humanitaires ont travaillé de manière isolée les uns des autres. À Cox's Bazar, les initiatives éducatives menées par la communauté ont été très peu prises en compte. La fusion des organisations de financement multilatérales ou la modification de leur cadre institutionnel ne sont pas susceptibles de résoudre ces problèmes plus profonds.

Pour rapprocher le pouvoir et les ressources des lieux où les crises sont gérées, il faut repenser la manière dont l'aide est acheminée dans les contextes de crise prolongée, notamment pour :

• Renforcer l'alignement entre le PME et l'ECW afin que leurs instruments de financement soient séquencés et complémentaires, les utilisateurs finaux bénéficiant d'un soutien continu, depuis la réponse immédiate à la crise jusqu'au renforcement à long terme du système.
• Placer les résultats d'apprentissage et la responsabilité envers les communautés au cœur de la conception de la nouvelle architecture de l'aide.
• Inciter les agences de mise en œuvre à coordonner, partager des données et diffuser les enseignements tirés sur les mesures efficaces pour améliorer les résultats d'apprentissage.
• Veiller à ce que les promesses de réaffectation des ressources vers les zones les plus touchées par la crise soient tenues par les donateurs et ne soient pas laissées au hasard.

Ce document a été financé par UK International Development, une agence du gouvernement britannique. Les résultats, interprétations et conclusions exprimés ici sont ceux des auteurs et ne reflètent pas nécessairement ceux du programme ERICC, des organisations respectives des auteurs ou des politiques officielles du gouvernement britannique. Les droits d'auteur appartiennent aux auteurs ; toutefois, conformément aux contrats ERICC, les auteurs ont accordé au consortium du programme de recherche ERICC, et par extension au bailleur de fonds, l'autorisation d'utiliser la propriété intellectuelle à des fins non commerciales.