Más cerca del frente: replanteamiento de la financiación de la educación en crisis prolongadas

Este artículo originalmente fue publicado aquí por ODI Global.

En crisis prolongadas, los padres y las madres dedican una parte importante de su presupuesto familiar a la escolarización, muchas veces porque consideran que la educación es la única esperanza de un futuro mejor para sus hijos e hijas. Este ha sido un mensaje constante transmitido en los recientes análisis del consorcio ERICC y en investigaciones anteriores del ODI sobre la coordinación de la ayuda, en las que hablamos con docentes, la sociedad civil, funcionarios ministeriales, coordinadores de grupos humanitarios y donantes en el ámbito de la educación en Sudán del Sur, Nigeria, Siria, Líbano, Jordania y otros países.

Las crisis ahora duran una década de media, casi todo el ciclo educativo de un niño. Sin embargo, algunos actores del sistema de ayuda siguen considerando la educación como una prioridad secundaria, descuidando su importancia para ayudar a los niños y las niñas, los cuales constituyen aproximadamente la mitad de las personas desplazadas por los conflictos, a desarrollar capacidades más allá de la supervivencia básica. Los recientes recortes en la ayuda han afectado especialmente a la educación, lo que ha suscitado preguntas sobre cómo debería ser en el futuro la estructura de la ayuda a la educación en contextos frágiles. Entre las ideas de reforma que están ganando adeptos se encuentran un mayor énfasis en la financiación multilateral frente a la bilateral y la simplificación de una estructura de ayuda que podría considerarse excesivamente compleja, con duplicidades y, por lo tanto, ineficaz.

En promedio, la ayuda directa mundial a la educación básica ha sido de unos 3.900 millones de dólares anuales en los últimos años, con dos fondos multilaterales que representan una parte sustancial: la Alianza Mundial para la Educación (GPE, por sus siglas en inglés), que desembolsó casi 1000 millones de dólares (entre el 25 % y el 27 %) en 2024, y la Educación No Puede Esperar (ECW, por sus siglas en inglés), que desembolsó algo más de 200 millones de dólares en 2024 (alrededor del 5 %). Dado que tanto la GPE como la ECW se enfrentan a importantes reposiciones, se están llevando a cabo debates sobre los nuevos acuerdos institucionales y la gobernanza de ambos fondos.

Sin embargo, lo que debe priorizarse más en los debates sectoriales es cómo cualquier reestructuración puede canalizar una mayor parte de la ayuda a la educación directamente a los actores afectados por la crisis, que llevan mucho tiempo pidiendo la localización de la ayuda, al tiempo que se garantiza que la financiación externa sea anticipatoria, flexible y sostenible.

Límites difusos entre la GPE y la ECW en crisis prolongadas

Inicialmente, ECW fue designada para responder rápidamente al inicio de una crisis, con la GPE proporcionando continuidad a medida que la crisis se prolonga. Nuestra investigación ha revelado que, en ocasiones, esta secuencia ha funcionado: en Uganda, los salarios de los docentes refugiados pasaron sin problemas de la ECW a la GPE; en Bangladesh, la ECW prestó apoyo a los refugiados rohingya, mientras que la GPE respaldó las reformas nacionales a más largo plazo.

Sin embargo, en otros contextos, los límites entre ambos fondos son menos claros. Con más de la mitad de las operaciones de la GPE actualmente en contextos frágiles, los Programas Plurianuales de Resiliencia (MYRP, por sus siglas en inglés) de la ECW se solapan cada vez más con las subvenciones a largo plazo de la GPE y, a menudo, comparten los mismos actores internacionales de subvenciones. Sudán del Sur ilustra el desafío: con el MYRP de ECW y el PSE (Plan Sectorial de Educación) del GPE funcionando simultáneamente, se realizaron importantes esfuerzos de armonización, pero muchos funcionarios gubernamentales y especialistas en educación de ONG sobre el terreno los consideraron procesos paralelos y duplicados. En su opinión, la participación del Gobierno en el establecimiento de prioridades fue limitada, ya que el MYRP finalizó primero y, por lo tanto, había establecido efectivamente las prioridades nacionales del sector educativo. Esta duplicación dejó a los actores nacionales con la percepción de una mayor burocracia, pero sin un mayor acceso a los recursos, lo que deriva en una frustración más generalizada por la lentitud de los avances en la localización de las respuestas humanitarias.

Cuellos de botella y velocidad de respuesta inconsistente

En crisis agudas, la rapidez es fundamental. ECW se ha esforzado por diferenciarse del GPE en cuanto a la rapidez de los desembolsos, pero los resultados han sido dispares. La Primera Respuesta de Emergencia (FER, por sus siglas en inglés) de ECW en Nigeria permitió crear espacios de aprendizaje temporales a los pocos meses del desplazamiento, y el MYRP de Sudán del Sur permitió una financiación instantánea cuando llegaron los refugiados de Sudán. Sin embargo, en otros lugares, el proceso ha sido considerablemente más lento. En los territorios palestinos ocupados/Palestina, una FER aprobada a finales de 2024 no se desembolsó hasta mediados de 2025, perdiéndose el ciclo académico, y los problemas de procedimiento suelen ser los responsables de gran parte del retraso. Mientras tanto, el GPE opera a una escala mucho mayor, pero se enfrenta a retrasos persistentes en los desembolsos. Casi la mitad de las subvenciones activas en los últimos años tenían saldos importantes sin desembolsar y, en algunos casos, los fondos permanecieron inactivos durante más de un año después de su aprobación. En Malawi, una importante subvención para un programa se desembolsó en menos del 20% dos años después de su puesta en marcha, debido, según se informa, a cuellos de botella en la contratación pública y a problemas de capacidad. Los donantes entrevistados han señalado esto como una debilidad sistémica, considerándose el rendimiento de los desembolsos de la GPE a menudo «subóptimo».

Capacidad limitada para una financiación predecible y flexible

La rapidez es importante en los primeros meses; la previsibilidad es importante a largo plazo. Debido a las rápidas fluctuaciones en los niveles de ayuda, los niños y las niñas se enfrentan a un mosaico de proyectos a corto plazo que se vienen abajo cuando terminan los ciclos de financiación. Al mismo tiempo, en contextos de crisis múltiples prolongadas y cambio climático, las necesidades están en constante cambio. Hay ejemplos del GPE que utilizan modificadores de crisis y diseños adaptativos. En Sudán, la financiación acelerada del GPE se integró en el MYRP de ECW para redirigir los recursos a las zonas afectadas por las inundaciones. En Myanmar, la subvención del GPE se reorientó para hacer frente a la pérdida de docentes. ECW también ha utilizado modificadores de crisis y reorientaciones: en Sudán del Sur, un modificador del MYRP permitió una financiación instantánea cuando llegaron los refugiados de Sudán, y en Ucrania, las inversiones sistémicas anteriores permitieron una rápida reorientación hacia los estudiantes desplazados. Pero para ampliar esta flexibilidad es necesario ir más allá, por ejemplo, identificando y preaprobando a los socios locales en contextos de alto riesgo y estableciendo umbrales preacordados para realizar desembolsos rápidos y a pequeña escala a los mismos. Además, se debe prestar mayor atención al apoyo al establecimiento de una financiación anticipatoria dirigida a nivel nacional que permita una respuesta rápida, así como un apoyo sostenido y flexible a lo largo de una crisis.

Insuficiente énfasis en el aprendizaje y la transparencia

Tanto el GPE como ECW se enfrentan a un desafío común: aunque movilizan fondos y aportan recursos al sistema, las evidencias de los avances reales en el aprendizaje siguen siendo escasas. Nuestra investigación reveló que los actores locales suelen señalar la construcción de aulas o la formación de docentes, pero sin aclarar si esto se traduce en una mejora de la lectura, la aritmética o la retención. El GPE financia planes sectoriales y aportaciones al sistema educativo, pero solo el 28% de los niños y las niñas alcanzan el nivel mínimo de competencia lectora en los países socios. Las recientes revisiones del Marco de Resultados de la GPE, destinadas a realizar un seguimiento más sistemático de los resultados del aprendizaje como referencia de la eficacia de la inversión, son un paso en la dirección correcta. ECW también ha ofrecido hasta la fecha evidencias limitadas de los resultados del aprendizaje, pero su nuevo Manual de medición holística de los resultados del aprendizaje pretende fortalecer la medición de los resultados. Estas medidas son bienvenidas, ya que la transparencia general de la provisión del sector de la educación humanitaria sobre el impacto de sus intervenciones sigue siendo preocupantemente limitada, y la mayoría de los informes se limitan a cifras agregadas sobre «niñas y niños atendidos». Una mayor detalle y una articulación más clara no solo de los resultados del aprendizaje, sino también de lo que se ha impartido, es decir, los tipos de intervenciones educativas, su alcance y profundidad, permitirían comprender mejor qué es lo que funciona para mejorar el aprendizaje en crisis prolongadas y reforzarían los argumentos a favor de un aumento de la financiación.

Localización: una prueba clave de la reforma

En respuesta a estas preocupaciones, ha resurgido el debate sobre la sede institucional de ECW. Algunos abogan por una fusión con el GPE, mientras que otros prefieren mantener entidades separadas, pero con mandatos más claros, y trasladar ECW fuera de UNICEF.

Sin embargo, una cuestión más crucial para cualquier reestructuración futura es si los donantes mantendrán el estado actual de fuerte dependencia de los intermediarios internacionales o impulsarán reformas que hagan que la ayuda apoye más directamente a los actores que diseñan e implementan la respuesta a las crisis sobre el terreno. En 2022, más de la mitad (59 %) de la financiación de ECW se destinó a organismos de las Naciones Unidas, mientras que las ONG nacionales que se dedican a la educación recibieron menos del 1% directamente. Para el ejercicio financiero 2023/24, ECW informó de que el 29% se había asignado «de la forma más directa posible» a los actores locales, aunque en gran medida se canalizó a través de subvenciones secundarias e intermediarios extranjeros. La GPE tiene mayores limitaciones en este sentido, ya que canaliza los fondos principalmente a través de los gobiernos, con alrededor del 70% de las subvenciones ejecutadas por los ministerios de educación y un apoyo menor a los esfuerzos de abogacía de la sociedad civil nacional.

Cualquier rediseño de la estructura de la ayuda debe reconocer que la ayuda exterior constituye una pequeña parte de la financiación del sector educativo y de la prestación de servicios en su conjunto. Incluso en crisis prolongadas, la mayor parte del trabajo lo realizan los gobiernos y las comunidades, a menudo al margen del sistema público. Sin embargo, el sistema de ayuda suele funcionar al margen de estos esfuerzos, en lugar de apoyarlos. En el noreste de Nigeria, los grupos de coordinación liderados por el gobierno y los grupos humanitarios trabajaban de forma aislada unos de otros. En Cox's Bazar, ha habido muy poca participación en las iniciativas de educación dirigidas por la comunidad. Es poco probable que la fusión de las organizaciones de financiación multilateral o el cambio de sus sedes institucionales resuelva estos problemas más profundos.

Trasladar el poder y los recursos más cerca de donde se gestionan las crisis requiere replantearse cómo se canaliza la ayuda en contextos de crisis prolongadas, concretamente para:

• Fortalecer el alineamiento entre el GPE y ECW para que sus instrumentos de financiación sean secuenciales y complementarios, y los usuarios finales experimenten una continuidad en el apoyo, desde la respuesta inmediata a la crisis hasta el fortalecimiento del sistema a largo plazo.
• Situar los resultados del aprendizaje y la rendición de cuentas ante las comunidades en el centro del diseño de la nueva arquitectura de la ayuda.
• Incentivar a los organismos implementadores para que coordinen, compartan datos y difundan lecciones sobre lo que funciona para mejorar los resultados del aprendizaje.
• Garantizar que los donantes cumplan sus compromisos de destinar recursos a las zonas más afectadas por las crisis, y que no se deje esta tarea al azar.

Este material ha sido financiado por el Departamento de Desarrollo Internacional del Gobierno del Reino Unido. Las opiniones, interpretaciones y conclusiones expresadas en este documento son exclusivamente las de los autores y no reflejan necesariamente las del Programa ERICC, las organizaciones respectivas de los autores ni las políticas oficiales del Gobierno del Reino Unido. Los derechos de autor pertenecen a los autores; sin embargo, de conformidad con los contratos del ERICC, los autores han concedido permiso para el uso no comercial de la propiedad intelectual al Consorcio del Programa de Investigación del ERICC y, por extensión, al financiador.