Mais perto da linha de frente: repensar o financiamento da educação em crises prolongadas

Este artigo foi publicado originalmente aqui pela ODI Global.

Em crises prolongadas, as famílias gastam uma parte significativa de seu orçamento com a educação, muitas vezes porque veem a educação como a única esperança de um futuro melhor para suas filhas e seus filhos. Esta tem sido uma mensagem consistente nas recentes análises do consórcio ERICC e em pesquisas anteriores da ODI sobre coordenação de ajuda, nas quais conversamos com professores, membros da sociedade civil, funcionários ministeriais, coordenadores de grupos humanitários e doadores na área da educação no Sudão do Sul, na Nigéria, na Síria, no Líbano, na Jordânia e em outros países.

Atualmente, as crises duram uma década em média, quase todo o ciclo educacional de uma criança. No entanto, alguns atores do sistema de ajuda continuam a classificar a educação como uma prioridade menor, negligenciando sua importância em ajudar as crianças, que constituem cerca de metade das pessoas deslocadas por conflitos, a desenvolver capacidades que vão além da sobrevivência básica. Os recentes cortes na ajuda humanitária afetaram particularmente a educação, e levantam questões sobre como deve ser a estrutura da ajuda à educação em contextos frágeis no futuro. As ideias de reforma que estão ganhando força incluem maior ênfase no financiamento multilateral em detrimento do financiamento bilateral e a simplificação de uma estrutura de ajuda que é indiscutivelmente excessivamente complexa, duplicada e, portanto, ineficiente.

Em média, a ajuda direta global à educação básica tem sido de cerca de US$ 3,9 bilhões por ano nos últimos anos, com dois fundos multilaterais representando uma parcela substancial: a Parceria Global para a Educação (Global Partnership for Education, GPE), que desembolsou quase US$ 1 bilhão (cerca de 25-27%) em 2024, e o fundo Education Cannot Wait (ECW), que desembolsou pouco mais de US$ 200 milhões em 2024 (cerca de 5%). Com a GPE e o ECW se aproximando de grandes reposições, estão em andamento debates sobre novos arranjos institucionais e governança para os dois fundos.

O que precisa de maior prioridade nas discussões setoriais, no entanto, é como qualquer reestruturação pode canalizar uma parcela maior da ajuda à educação diretamente para os atores afetados por crises, que há muito tempo pedem a localização da ajuda, garantindo, ao mesmo tempo, que o financiamento externo seja antecipatório, flexível e sustentável.

Fronteiras difusas entre a GPE e o ECW em crises prolongadas

Inicialmente, o ECW foi concebido para responder rapidamente ao início de uma crise, com a GPE a proporcionar continuidade à medida que a crise se prolongava. Nossa investigação concluiu que, por vezes, esta sequência funcionou: em Uganda, os salários de professores refugiados passaram, de maneira orgânica, do ECW para a GPE; em Bangladesh, o ECW apoiou refugiados rohingya, enquanto a GPE apoiou reformas nacionais a longo prazo.

No entanto, em outros contextos, as fronteiras entre os dois fundos são menos claras. Com mais da metade das operações da GPE agora em contextos frágeis, os Programas de Resiliência Plurianuais (Multi-Year Resilience Programmes, MYRPs) do ECW se sobrepõem cada vez mais às subvenções de longo prazo da GPE e, muitas vezes, compartilham os mesmos agentes internacionais de financiamento. O Sudão do Sul é um claro exemplo deste desafio: com o MYRP do ECW e o Plano Setorial de Educação da GPE funcionando simultaneamente, foram feitos esforços significativos para alinhá-los, mas muitos funcionários do governo e especialistas em educação de ONGs no terreno os viram como processos duplicados e paralelos. Na opinião desses profissionais, o envolvimento do governo na definição de prioridades foi limitado, uma vez que o MYRP foi finalizado primeiro e, portanto, definiu efetivamente as prioridades nacionais do setor da educação. Esta duplicação deixou os atores do país com a perceção de uma burocracia acrescida, mas sem um maior acesso aos recursos, refletindo frustrações mais amplas com o lento progresso na localização das respostas humanitárias.

Gargalos e velocidade de resposta inconsistente

Em crises agudas, a velocidade é fundamental. O ECW tem se esforçado para se diferenciar da GPE em termos de rapidez de desembolso de recursos, mas os resultados têm sido mistos. A Primeira Resposta de Emergência (PRE) do ECW na Nigéria possibilitou a criação de espaços de aprendizagem temporários poucos meses após o deslocamento de milhares de pessoas, e o modificador de crise MYRP do Sudão do Sul permitiu o financiamento imediato quando pessoas refugiadas chegaram do Sudão. No entanto, em outros lugares, o processo tem sido consideravelmente mais lento. Nos Territórios Palestinos Ocupados/Palestina, uma PRE aprovada no final de 2024 só foi realmente disponibilizada em meados de 2025, o que levou estudantes a perderem o ciclo acadêmico, com questões processuais normalmente responsabilizadas por grande parte do atraso. Enquanto isso, a GPE opera em uma escala muito maior, mas enfrenta atrasos persistentes no desembolso de recursos. Quase metade dos financiamentos ativos nos últimos anos apresentavam saldos significativos não efetivamente disponibilizados e, em alguns casos, os fundos ficaram parados por mais de um ano após a aprovação. No Malawi, um grande financiamento para programas teve menos de 20% de seu valor total disponibilizado dois anos após a implementação, supostamente devido a gargalos na aquisição e em lacunas de capacidade. Os doadores entrevistados sinalizaram isso como uma fraqueza sistêmica, com o desempenho de disponibilização de recursos da GPE frequentemente considerado “abaixo do ideal”.

Capacidade limitada para financiamento previsível e flexível

A velocidade é importante nos primeiros meses; a previsibilidade é importante a longo prazo. Com as rápidas flutuações nos níveis de ajuda, as crianças enfrentam uma série de projetos de curto prazo que entram em colapso quando os ciclos de financiamento terminam. Ao mesmo tempo, em contextos de crises múltiplas prolongadas e mudanças climáticas, as necessidades estão em constante mudança. Há exemplos de uso de modificadores de crise e design adaptativo pela GPE. No Sudão, o Acelerados de Financiamento da GPE foi integrado ao MYRP do ECW para redirecionar recursos para áreas afetadas por inundações. Em Mianmar, os recursos da GPE foram direcionados para lidar com a evasão de professores. O ECW também implantou modificadores e pontos de redirecionamento: no Sudão do Sul, um modificador MYRP permitiu financiamento instantâneo quando pessoas refugiadas chegaram do Sudão; na Ucrânia, investimentos sistêmicos anteriores permitiram uma rápida mudança para estudantes deslocados. Mas ampliar essa flexibilidade requer ir além, por exemplo, cultivando e pré-aprovando parceiros locais em contextos de alto risco e estabelecendo limites pré-acordados para liberação rápida de recursos e em pequena escala. Além disso, é necessário dar maior atenção ao apoio para financiamento antecipado liderado internamente, que permita uma resposta rápida, bem como um apoio sustentado e flexível durante toda a crise.

Ênfase insuficiente na aprendizagem e na transparência

Tanto a GPE quanto o ECW enfrentam um desafio comum: embora mobilizem fundos e forneçam insumos para o sistema, as evidências de ganhos reais de aprendizagem continuam insuficientes. Nossa pesquisa descobriu que os atores locais frequentemente destacam salas de aula construídas ou formação e treinamento de professores, mas com pouca clareza sobre se isso se traduziu em melhorias na em habilidades de leitura, matemática ou mesmo na retenção de estudantes. A GPE financia planos setoriais e insumos para o sistema educacional, mas apenas 28% das crianças atingem a proficiência mínima em leitura nos países parceiros. As recentes revisões da GPE ao Quadro de Resultados, com o objetivo de acompanhar os resultados de aprendizagem de forma mais sistemática como referência da eficácia do investimento, são um passo na direção certa. O ECW também ofereceu até o momento evidências limitadas dos resultados de aprendizagem, mas o seu novo Manual Holístico de Medição dos Resultados de Aprendizagem procura reforçar a avaliação dos resultados. Estas medidas são bem-vindas, uma vez que a transparência global do setor da educação humanitária sobre o impacto das suas intervenções continua a ser preocupantemente limitada, com a maioria dos relatórios a limitar-se a números agregados sobre as “crianças alcançadas”. Mais detalhes e uma articulação mais clara não apenas dos resultados de aprendizagem, mas também do que foi entregue, ou seja, os tipos de intervenções educacionais, seu escopo e profundidade, permitiriam uma compreensão mais ampla do que funciona para melhorar a aprendizagem em crises prolongadas e reforçariam os argumentos a favor de um aumento do financiamento.

Localização: um teste fundamental para a reforma

Em resposta a essas preocupações, ressurgiu um debate contínuo sobre a sede institucional do ECW. Alguns defendem uma fusão com a GPE, enquanto outros são a favor de manter entidades separadas, mas com mandatos mais claros, e transferir o ECW para fora do UNICEF.

No entanto, uma questão mais crucial para qualquer reestruturação futura é se os doadores preservarão o status quo de forte dependência de intermediários internacionais ou se promoverão reformas que tornem a ajuda mais diretamente favorável aos atores que planejam e executam respostas a crises no terreno. Em 2022, mais da metade (59%) do financiamento do ECW foi direcionado a agências da ONU, enquanto as ONGs nacionais que prestam serviços de educação receberam menos de 1% diretamente. Para o ano financeiro de 2023/24, o ECW informou que 29% foram alocados “da forma mais direta possível” aos atores locais, embora isso ainda tenha sido canalizado em grande parte por meio de financiamentos secundários e intermediários estrangeiros. A GPE tem mais restrições a esse respeito, pois canaliza os fundos principalmente por meio dos governos, com cerca de 70% dos financiamentos implementados pelos ministérios da educação e um apoio menor aos esforços nacionais de defesa da sociedade civil.

Qualquer reformulação da arquitetura da ajuda deve reconhecer que a ajuda externa representa uma pequena parte do financiamento geral do setor da educação e da oferta de serviços educacionais. Mesmo em crises prolongadas, a maior parte do trabalho pesado é feito por governos e comunidades, muitas vezes fora do sistema público. No entanto, o sistema de ajuda muitas vezes trabalha ao redor desses esforços, em vez de apoiá-los. No nordeste da Nigéria, os grupos de coordenação liderados pelo governo e por lideranças humanitárias trabalharam isoladamente uns dos outros. Em Cox's Bazar, houve muito pouco envolvimento com iniciativas educacionais lideradas pela comunidade. A fusão de organizações multilaterais de financiamento ou a mudança de suas sedes institucionais provavelmente não resolverá essas questões mais profundas.

Transferir o poder e os recursos para mais perto dos locais onde as crises são geridas exige repensar a forma como a ajuda é canalizada para contextos de crise prolongada, especificamente para:

• Reforçar o alinhamento entre a GPE e o ECW, de modo que seus instrumentos de financiamento sejam sequenciados e complementares. Assim, os utilizadores finais podem ser beneficiar de uma continuidade do apoio, desde a resposta imediata à crise até o reforço do sistema, no longo prazo
• Colocar os resultados de aprendizagem e a responsabilização perante as comunidades no centro da concepção da nova arquitetura de ajuda
• Incentivar as agências de implementação a coordenar, partilhar dados e divulgar lições sobre o que funciona para melhorar os resultados de aprendizagem
• Garantir que as promessas de transferir recursos para mais perto da linha da frente das crises são cumpridas pelos doadores e não deixadas ao acaso

Este material foi financiado pelo UK International Development do governo do Reino Unido. As descobertas, interpretações e conclusões aqui expressas são inteiramente dos autores e não refletem necessariamente as do Programa ERICC, das respectivas organizações dos autores ou das políticas oficiais do governo do Reino Unido. Os direitos autorais pertencem aos autores; no entanto, de acordo com os contratos do ERICC, os autores concederam permissão para o uso não comercial da propriedade intelectual ao Consórcio do Programa de Pesquisa ERICC e, por extensão, ao financiador.